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Compras Públicas, Contrataciones Públicas, Derecho a la Educación, Lucha contra la Corrupción, Participación Ciudadana, Útiles Escolares, Vaso de Leche
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Contraloría General de la República, Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, Gobernaciones en General, Ministerio de Educación y Ciencias, Secretaría Nacional Anticorrupción
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El proyecto Costo Social de la corrupción en el sistema educativo fue concebido con el propósito de estudiar y hacer visibles las diferentes maneras en que la corrupción afecta las bases de la educación en la República del Paraguay, a partir de un abordaje metodológico focalizado sobre cómo funciona la corrupción en una zona delimitada de la política pública.
Este abordaje toma distancia de las producciones y propuestas de trabajo que abordan “corrupción” desde perspectivas con pretensión de comprensión general sobre la incidencia de este problema en todo el Estado. La pretensión de encontrar respuestas generales frente a un problema que adopta formas específicas en cada uno de los contextos en que tiene lugar, encuentra como principal limitación la imposibilidad de captar las especificidades que diferencian el modo de incidencia de la corrupción en cada uno de estos contextos de actuación, así como también las regularidades que les son propias. El principal desafío que plantea actualmente la tarea de investigar corrupción es justamente identificar, analizar y explicar los vínculos entre corrupción y educación, corrupción y salud, corrupción y finanzas, corrupción y comercio exterior, etc., con el propósito de comprender qué rasgos distintivos le son propios en cada una de estas áreas y, por otro lado, qué elementos comunes permiten identificar una matriz de funcionamiento dentro del Estado. El estudio detallado del modo en que la corrupción funciona dentro del sistema educativo en el Paraguay nos permitió identificar y estudiar dos grandes esquemas de corrupción: IV.2.1. Corrupción en provisión de servicios y bienes. IV.2.2. Corrupción en remodelación y construcción de escuelas. También hemos identificado situaciones de corrupción a nivel de asignación de rubros docentes y distribución de becas de estudio. La existencia de los famosos planilleros es un ejemplo del primer tipo y la entrega discrecional de cheques para determinados estudiantes uno del segundo. El empleo del método de planilleros para desviar fondos públicos hacia fines privados es un fenómeno de antigua data en el Paraguay. En un trabajo de documentación histórica publicado por BASE IS, “Dictadura, corrupción y transición” podemos leer lo siguiente: “...uno de los métodos utilizados para la comisión de los ilícitos era la figuración en la planilla de sueldos como funcionarios de una institución a personas que podríamos dividirlas en las siguientes: a. Planilleros propiamente dichos: son aquellos que figuran en las planillas de la institución, pero son desconocidos en ella. No trabajan pero cobran y son los mejores pagados. Generalmente son parientes. Es de suponer que el planillero solo retiene una mínima parte del sueldo que cobra, si es que cobra. La mayor parte de esos sueldos beneficiarían al Director del Colegio, al Director del Departamento y al Ministerio, no por ello, éste deja de tener responsabilidad penal; b. Ex – funcionarios: varios de los planilleros son ex – funcionarios de la institución, teniendo o no los mismos conocimientos del caso. Se utilizan sus nombres y rubros después de ser separados del cargo, o mejor, no se denuncia su alejamiento ante la oficina pertinente; c. Profesores de media jornada: a éstos se les hace figurar como profesores de tiempo completo. Ellos devuelven el cheque de la media jornada o su importe en efectivo “al colegio”. Generalmente con esta complicidad “compran seguridad”, o “aseguran su puesto”. Naturalmente, el Director no puede hacer esto sin la complicidad de otros funcionarios superiores que comparten el producto; d. Profesores con carga horaria superior: son los que trabajan por horas cátedra y “facturan” con una carga horaria superior a las que efectivamente ocupan. La diferencia es devuelta “al Director” con alguna promesa a cambio; e. comisionados: son funcionarios efectivos de una institución “destinados” a otra, donde se les paga del rubro de “personal transitorio” y se les obliga a devolver “al Colegio” su cheque de funcionario permanente...” La escases de documentación identificada sobre este aspecto de la corrupción en el sistema educativo del Paraguay justifica de por sí la extensión de la cita incluida en esta conclusión. Asimismo, también es útil en cuanto nos aporta una matriz sólida que debería ser contrastada con mayor detenimiento en investigaciones futuras sobre costo social de la corrupción en educación. En el capítulo VI, hemos efectuado algunas precisiones sobre los principales problemas de corrupción ocurridos en ocasión de la asignación de fondos para obras civiles en escuelas. Hemos visto que un principal rasgo distintivo en esta materia está dado por la sub-ejecución presupuestaria. Recordemos sólo un dato: entre los años 2004 y 2009 quedó sin ejecutarse un 70% del presupuesto destinado a mejorar las condiciones edilicias en la Educación Básica. De modo que en ese período no se ejecutó un monto de 27 mil 114 millones de guaraníes (G 27.114.156.833). Este monto no ejecutado ya implica de por sí un costo social de elevada envergadura porque es dinero que el Estado debía destinar al rubro y no lo hizo. Es dinero que no fue utilizado. Asimismo, en el período señalado el reducido margen de ejecución presupuestaria, esto es, de un 30% equivalente a unos 11 mil 620 millones de guaraníes (G 11.620.352.928) fue objeto de diferentes mecanismos de desvíos de fondos hacia fines distintos a los que debía emplearse ese dinero. El principal mecanismo de desvío detectado a nivel de las gobernaciones fue la asignación hacia personas relacionadas por vínculos de amistad, afinidad, lealtad político y/o conveniencia con los gobernadores de turno, aprovechando el ámbito de discrecionalidad generado por la existencia del llamado rubro de transferencias. Bajo este rubro es admisible realizar transferencias de dinero público hacia entidades sin fines de lucro y/o de carácter educativo. El mecanismo es “potente” y provechoso para fines de corrupción por dos motivos: primero, elude los mecanismos de contratación estatal. Al quedar encuadrado bajo el concepto transferencias, el gobierno posee potestad propia sobre ese monto de dinero público, pudiendo destinarlo hacia terceras personas (físicas y jurídicas) para su administración y aplicación. Segundo, elude también los mecanismos de control y rendición de cuentas sobre el uso y destino a que fueron aplicados. Un segundo mecanismo de desvío de fondos ocurre ya bajo los circuitos propios del proceso de contrataciones del Estado. Una de las formas usualmente detectadas a este nivel tiene lugar a partir de la manipulación de los pliegos de bases y condiciones, por ejemplo, mediante la indeterminación de sus cláusulas, dificultando así el conocimiento sobre el alcance de las obligaciones asumidas por las partes. Por otro lado, también es usual el desvío de fondos mediante la contratación con empresas que una vez adjudicadas las obras no cumplen las obligaciones contractuales asumidas. Este fenómeno que, en realidad, se repite de un modo sistemático en el esquema de corrupción que tiene lugar en materia de compras y servicios, también ocurre de igual modo en el resto de los procesos de compras y contrataciones de bienes y servicios. Un componente adicional que re asegura y completa el esquema de corrupción es la no ejecución de las cláusulas penales y multas mediante las que el Estado podría asegurarse la recuperación del dinero invertido por una contratación incumplida. Por otro lado, el estudio detallado de dos casos de corrupción pertenecientes al esquema “corrupción en provisión de servicios y bienes” obedeció a que ambos constituyen los principales programas estatales que el Ministerio de Educación y Cultura impulsa anualmente como parte de sus políticas estructurales en materia educativa. A diferencia de los demás casos en que el MEC no asume ni la remodelación de escuelas, ni la asignación de rubros docentes ni la creación de un sistema ágil de distribución de becas para estudiantes de escasos recursos como ejes programáticos anuales, sino en función de necesidades específicas. De modo que las acciones estatales adoptadas con relación a la remodelación y construcción de escuelas, asignación de rubros y becas, son de carácter errante y discontinuado. Esto dificultó dar seguimiento periódico a las diversas fuentes que fueron consultadas para estudiar la sistematicidad del fenómeno de corrupción analizado. El proceso de compras en materia de complemento nutricional y útiles escolares se realiza por medio de circuitos institucionales diferentes. En el primer caso son las gobernaciones locales quienes manejan el proceso de compra, mientras que en el segundo se realizan desde el Ministerio de Educación. Si bien este aspecto no le resta responsabilidad política e, incluso legal, a las máximas autoridades ministeriales puesto que son la agencia estatal que tiene a cargo la política educativa como política de estado, sí permitiría explicar matices importantes sobre las dinámicas que adopta la corrupción en cada uno de los programas. En el capítulo IV se analizaron las principales formas de corrupción que tienen lugar en ocasión del manejo de fondos públicos para la compra de complementos nutricionales. Allí observamos que un elemento característico es el alto grado de discrecionalidad en la selección de beneficiarios. Proceso que en sí mismo, adopta -por lo menos- dos modalidades posibles: por un lado, se seleccionan escuelas que cumplen con el criterio pero no reciben complementos nutricionales; o, la selección recae sobre escuelas que no cumplen con el criterio pero reciben complementos que no deberían recibir. También pudimos observar que en el manejo que las gobernaciones realizan al distribuir complementos, muchas veces falsifican la cantidad de alumnos beneficiarios. Este proceso de falsificación, vía el aumento ficticio de alumnos, serviría sencillamente para desviar fondos hacia el sector privado. Estos fondos pueden tener destino final en cuentas de propiedad de políticos y/o ser aplicada en la reproducción de redes clientelares, que finalmente son funcionales a los mecanismos de dominación política ejercida sobre el conjunto de la sociedad. De modo que en este sentido, las gobernaciones cobran especial relevancia porque son quienes poseen un rol protagónico en la reproducción de las condiciones que sostienen, diremos aquí de modo persistente, el esquema de corrupción detectado. El dato de creciente discrecionalidad tiene directa correlación con la constatación de entregas tardías, y estaría expresando, justamente, que es en esta dimensión específica del ejercicio del gobierno: gobierno departamental, donde la corrupción adopta formas de ilegalidad vinculadas al desarrollo de mecanismos de extorsión política a nivel local como forma de consolidación del poder a nivel territorial. El proceso de entrega discrecional de complementos nutricionales rebaja los niveles de democracia porque utiliza la entrega de estos a cambio de apoyo y adhesión política. Sin perjuicio del funcionamiento autónomo de este costo de carácter político cuyas consecuencias recaen sobre la calidad democrática del país, también las gobernaciones locales aprovechan los procesos de compras vinculados con el desarrollo del programa, para realizar negocios económicos con empresas privadas de dudosa genuinidad, muchas de las cuales son de pertenencia directa de políticos. Cuando en el capítulo V analizamos las modalidades de corrupción que tienen lugar en torno a la ejecución del programa kit escolar, vimos que un dato que marca una diferencia respecto de la ejecución del programa complemento nutricional, es que aquí el propio MEC lleva adelante el proceso de contratación con el sector privado. Como consecuencia de ello, la principal característica en la ejecución de este programa está dada por la existencia de compras realizadas por montos que expresan sobreprecios respecto de los valores usuales de mercado. A diferencia del caso complemento nutricional, en esta instancia la corrupción está asociada al desarrollo de negocios económicos en escala realizados entre las altas esferas del funcionariado público del MEC y las empresas del sector privado. La constatación en torno a la existencia de compras realizadas con elevados sobreprecios marca así la presencia de un agudo costo financiero que paga el Estado a través del fraude al erario público generado a partir de pactos ilegales concertados entre políticos y empresas. El código penal tipifica estos comportamientos como lesión de confianza puesto que configuran conductas que, observadas en perspectiva longitudinal, dan cuenta de una operatoria que pervive a lo largo de tiempo destruyendo las bases financieras del estado y, engrosando los patrimonios de un reducido sector de empresarios privados. Este aspecto es de suma importancia para comprender que la corrupción, más que un problema asociado a la inmoralidad de un funcionario público que pide una “coima” o la acepta de un ciudadano inescrupuloso, es el efecto del modo en que la economía se apropia de la política. Este modo de apropiación se produce a través de la captura del aparato burocrático del estado por parte de empresarios (captura localizada en las agencias y oficinas que desempeñan roles estratégicos respecto de los negocios, sea a nivel de habilitaciones, control y fiscalización, pagos, planificación y compras, etc.). Además los empresarios que establecen vínculos con el estado no lo hacen procurando amoldar sus intereses lucrativos a los intereses sociales y públicos que son propios al Estado y las políticas públicas; por el contrario, estos vínculos están signados por el saqueo del patrimonio público con consecuencias visibles en la pobreza generada y la distribución desigual de la riqueza. Lejos de asumir que la función económica del sector empresario dentro de la economía es contribuir con su expansión y desarrollo, las empresas que apuestan a la corrupción contribuyen al deterioro social del país, medible en los índices de pobreza, trabajo infantil creciente, déficit del sistema educativo, del sistema de salud, negación sistemática de derechos a los sectores de menores recursos, etc. Esto es así, porque el Estado se transforma en una fuente económica. El dato que de manera más clara revela este aspecto del proceso no es sólo la configuración de un esquema de contratación con el sector público caracterizado por la rotación de un número finito de empresas que se reparten el negocio contractual con una frecuencia regular. Es, principalmente, el hecho de que sobre este pequeño círculo de empresas recaen severos cuestionamientos (desde informes de la Dirección Nacional de Contrataciones hasta el Ministerio Público vía investigaciones criminales) de haber quedado incursas en casos de corrupción y lesión de confianza, sin perjuicio de lo cual siguen siendo beneficiadas por el Estado con nuevas adjudicaciones. La fisonomía del vínculo de saqueo del patrimonio público por parte de empresas privadas, también queda revelado por el hecho de que las principales contratistas del Estado son empresas que no cumplen con las obligaciones asumidas contractualmente. La entrega de productos de mala calidad (productos vencidos, productos que no pueden ser utilizados, etc.), repetida año a año al comienzo de clases, da cuenta de ello. Ante esta situación el sector político, específicamente las agencias estatales responsables de planificar y llevar adelante el proceso de contrataciones, así como también quienes tienen la función de monitorear dicho proceso, permanecen pasivas. En realidad, el sector político, especialmente sus dirigentes – dado que son responsables de promover la conducción política, crear liderazgos y modelos de ejercicio del poder – lejos de repudiar estos mecanismos criminales, se amoldan a ellos equiparando las formas de hacer política y las formas de hacer negocios . Este proceso de homologación se naturaliza y expande hacia abajo, como una forma culturalmente aceptable de participar en el juego político. Así, la política deja de lado sus herramientas tradicionales de disuasión, influencia legitima e intercambios vía el juego de negociaciones, para dar lugar a modos de intercambio en donde el cambio consiste en comprar el patrimonio público y determinados privilegios (no ser fiscalizado, no ser perseguido judicialmente, quedar exento de gravámenes tributarios, etc.) por un lado y, por el otro, comprar financiamiento político y apoyos en el curso de desarrollo de una trayectoria institucional dentro de la política. De modo que, más allá de la representación que desde el sentido común asocia la corrupción exclusivamente con el pago de coimas (la imagen del sobre entregado por debajo de la mesa es gráfica en este sentido), siguiendo los estudios que del profesor italiano Giulio Sapelli podemos afirmar en sus palabras que “...el elemento fundamental de la corrupción son las empresas, pues son ellas las constructoras de los mercados tout court y, además, del monopolio y del oligopolio, como nos demuestran todas las investigaciones sobre la extorsión. Se trata de empresas ilegales, que adquieren...ventajas competitivas a través de la violencia, la evasión fiscal y tributaria, la circulación de enormes masas de capital que derivan de actividades ilícitas….” Ahora bien, si de un lado podemos observar que un dato revelador del proceso de corrupción que afecta al sistema educativo es la presencia de empresas que gracias a sus fuertes vínculos con políticos destacados negocian en condiciones de privilegio nuevas contrataciones, transformando así al Estado en una fuente de producción de riquezas (compuestas por componentes legales e ilegales); del otro lado, emerge como un problema medular, asociado, claro está al anterior, el hecho de que la corrupción produzca sus efectos nocivos sobre los pilares estructurales del sistema educativo. El costo social que la corrupción produce sobre la educación es de tal magnitud, que compromete los niveles más básicos de efectividad en el logro de las metas y objetivos que éste se propone. Podemos afirmar aquí, sin riesgo a equivocación alguna que, la corrupción se transforma en un problema central que debería ocupar un lugar central en la agenda de temas de la máxima autoridad política del Ministerio y el Poder Ejecutivo. Pensar la política educativa para los próximos años sin incorporar la creación de mecanismos firmes de control y sanción sobre estos esquemas de corrupción (junto a aquellos que se vayan recreando con el tiempo) y, sin contar con una política clara de exclusión de aquellas empresas que en el pasado hayan participado de negocios criminales, realizados a costa del Estado, difícilmente pueda conducir a resultados satisfactorios. Si miramos con detenimiento las principales dimensiones del sistema educativo que se ven afectadas por corrupción, veremos que en el seno de las obligaciones de cumplimiento que el Estado debe prestar como soporte material del derecho a una educación pública y gratuita, subyace una imposibilidad material organizada por los negocios ilícitos realizados a costa del Estado. Cuatro puntos nodales: provisión gratuita de útiles escolares, provisión gratuita de un vaso de leche y una alimento nutritivo, mantenimiento de instalaciones escolares y construcción de escuelas, pago de salarios y concesión de becas de estudio para retener alumnos forzados a la deserción escolar producto de las condiciones económicas de exclusión. Cuatro oportunidades para apropiarse de fondos públicos y desviarlos al bolsillo de actores privados, cuatro oportunidades de realizar negocios ilícitos. Cuatro componentes materiales que no son otra cosa más que el soporte sustancial del derecho a la educación en un país con altas tasas de pobreza y analfabetismo. Sin atacar estos cuatro puntos nodales difícilmente el sistema educativo logre como tal encauzarse en el camino de avanzar hacia el cumplimiento de los fines que son propios a cualquier modelo educativo en una sociedad justa y socialmente inclusiva: lograr que el ser humano desarrolle las mayores capacidades y destrezas de autonomía respecto del resto de las personas y de la sociedad, como condición de posibilidad para el pleno ejercicio de la ciudadanía, como condición de posibilidad para escapar a las mil formas que adopta la servidumbre en la vida democrática. |
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| Denominación | Año | Fuente |
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| Informe sobre el costo social de la corrupción en educación | 2009 | Descargar |